(佛山 高潔)
【摘要】我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地的征用及補(bǔ)償制度存在缺陷，實(shí)踐中征地和補(bǔ)償過(guò)程引發(fā)了一系列問(wèn)題，農(nóng)民的權(quán)益不能得到充分保障，由此激發(fā)了大量社會(huì)矛盾。本文結(jié)合佛山農(nóng)用地征地補(bǔ)償實(shí)例，探討農(nóng)村集體土地征收及補(bǔ)償制度的完善。
【關(guān)鍵詞】集體土地 征地 補(bǔ)償
集體土地是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地。
集體土地征收是指國(guó)家為公共利益的需要，通過(guò)法定程，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的行為。
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的推進(jìn)，大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地和工業(yè)用地，土地征收日益增多，農(nóng)村土地征收的規(guī)模越來(lái)越大，造成失地農(nóng)民的人數(shù)急劇增加。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的前提和保障，集體土地被征收之后，對(duì)農(nóng)民未來(lái)生活狀態(tài)無(wú)疑產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。由于我國(guó)在集體土地征收方面缺乏完善的法律規(guī)范，土地征收過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益、引發(fā)農(nóng)民集體上訪(fǎng)事件時(shí)有發(fā)生。
二、我國(guó)農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中存在的問(wèn)題
（一）農(nóng)民對(duì)集體土地的權(quán)益模糊不清
集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地。也叫做勞動(dòng)群眾集體所有的土地。《土地管理法》規(guī)定：集體，專(zhuān)指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，村民小組等類(lèi)同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的所有權(quán)。但是，“集體產(chǎn)權(quán)”的這種特征，使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上往往很模糊。很多農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬模糊不清，甚至相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為農(nóng)村土地是國(guó)家的，想怎么處置就怎么處置。
“集體土地集體所有”其實(shí)意味著每一個(gè)農(nóng)民個(gè)人不享有一寸土地所有權(quán)，而土地使用權(quán)的范圍、使用期限等規(guī)定均不明確，這種土地制度就造成了以公權(quán)力為后盾的行政征收變得十分容易，征收者(政府)往往無(wú)須與農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行協(xié)商談判，而被征收的集體土地所有權(quán)的代表者又是各級(jí)政府，這種既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的做法嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民、集體的土地權(quán)益。
（二）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。土地補(bǔ)償費(fèi)以土地收益來(lái)計(jì)算，并不能反映土地真實(shí)價(jià)值，土地價(jià)值的確定依據(jù)缺乏科學(xué)理論的支持。補(bǔ)償費(fèi)的基數(shù)既非市場(chǎng)價(jià)格也無(wú)參照系，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的 真實(shí)價(jià)值。被征地人的利益在土地征收中沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，農(nóng)民所得的，僅僅是收益的補(bǔ)貼，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。
（三）利益分配不合理
從我國(guó)法律規(guī)定和土地征收的實(shí)際情況來(lái)看，建設(shè)單位為取得國(guó)有土地使用權(quán)所支付的代價(jià)并不低。這些代價(jià)中除了出讓金、租賃金等土地收益外，還包括名目繁多的行政事業(yè)性收費(fèi)。按照規(guī)定，土地收益的主要成分是給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)該占到土地收益總額的70%。但實(shí)際情況是“如果以土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5-10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25-30%，60-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府取得”。
（四）征收補(bǔ)償程序不完善
（1）補(bǔ)償程序不公正。補(bǔ)償過(guò)程中雖有公告和聽(tīng)證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽(tīng)證的程序保障。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民。批準(zhǔn)后的“兩公告”中的征收土地方案的公告，只相當(dāng)于征地的通知，告知相關(guān)人土地被征收的事實(shí)，并沒(méi)有賦予他們提 出征地行為是否合法的質(zhì)疑權(quán)。而擬定補(bǔ)償安置方案后的公告，由于補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)早在批準(zhǔn)征收方案時(shí)已確定，雖然規(guī)定要聽(tīng)取意見(jiàn)，但被征地人只能就獲得補(bǔ)償?shù)拿娣e等提出異議，對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)無(wú)權(quán)提出任何意見(jiàn)，這極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。而且有些村委會(huì)在征地補(bǔ)償收益分配過(guò)程中并不征求全村農(nóng)民的意見(jiàn)，只是以村務(wù)公開(kāi)的形式公布征地補(bǔ)償款及其分配情況，村干部以村民委員會(huì)的名義來(lái)克扣、截留、挪用補(bǔ)償金等不正?，F(xiàn)象大量存在。
（2）補(bǔ)償糾紛發(fā)生后，缺乏救濟(jì)程序。對(duì)于補(bǔ)償決定，現(xiàn)行法律規(guī)定將裁決權(quán)交由政府行使，缺乏中立性，而且對(duì)補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償裁決決定不服能否申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟等問(wèn)題也無(wú)規(guī)定。
三、佛山市農(nóng)用地征收現(xiàn)狀
（一）政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
1、集體農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《佛山市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地管理規(guī)定》（佛府[2001]023號(hào)）文，佛山市農(nóng)用地征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。征地各項(xiàng)補(bǔ)償按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
征用耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水面每公頃補(bǔ)1125000元，其中含安置補(bǔ)助費(fèi)360000元。
征用基堤、河涌、荒地每公頃補(bǔ)600000元。
征用農(nóng)村集體的非農(nóng)建設(shè)用地、村內(nèi)空閑地、宅基地，每公頃補(bǔ)1125000元。
征用基堤、河涌、荒地、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地、村內(nèi)空閑地、宅基地和不計(jì)征農(nóng)業(yè)稅的其他土地，按上述標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后，不再補(bǔ)安置補(bǔ)助費(fèi)。
2、宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
佛府[2001]023號(hào)文第二十一條規(guī)定：征用土地涉及農(nóng)村宅基地的，不再另行安排單家獨(dú)戶(hù)的宅基地，一律興建農(nóng)民公寓予以解決。
3、地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
（1）青苗補(bǔ)償費(fèi)
青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)征地范圍內(nèi)現(xiàn)狀的農(nóng)作物作出補(bǔ)償，征地時(shí)地上沒(méi)有農(nóng)作物的不予補(bǔ)償。
水田每公頃補(bǔ)22500元，菜地每公頃補(bǔ)37500元，旱地每公頃補(bǔ)15000元，魚(yú)塘(含干塘費(fèi)用)每公頃補(bǔ)37500元，其他作物按核實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。
（2）附著物補(bǔ)償費(fèi)
地上附著物和建筑物應(yīng)根據(jù)國(guó)家建設(shè)行政主管部門(mén)頒布的重置價(jià)結(jié)合折舊情況給予補(bǔ)償。
違章建筑不予補(bǔ)償，并責(zé)令事主無(wú)條件拆除和搬遷。
（二）實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
佛山市政府制定了一系列規(guī)范性文件，如《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》、《佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方案》和《珠三角成品油管道佛山段用地補(bǔ)償方案》等，督促各區(qū)對(duì)過(guò)去制定的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行清理。
2003年廣東省佛山市人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方案的通知》（佛府辦［2003］83號(hào)），對(duì)征用集體土地進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定：
征地拆遷補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)(含勞力安置費(fèi)，以下同)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上物補(bǔ)償費(fèi)，具體分區(qū)域按最高不超過(guò)以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
(一)土地補(bǔ)償費(fèi)
1、禪城、南海、順德區(qū)的土地補(bǔ)償費(fèi)
⑴禪城區(qū)的南莊鎮(zhèn)和南海區(qū)的大瀝、桂城、黃岐、九江、里水、羅村、平洲、沙頭、西樵、鹽步鎮(zhèn)及順德區(qū)的勒流、陳村、北滘、樂(lè)從、龍江、大良、容桂、倫教鎮(zhèn)的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：
①禾田、菜地、魚(yú)塘、旱地，每畝補(bǔ)償5萬(wàn)元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補(bǔ)償3萬(wàn)元；
③國(guó)有河涌、河流不予補(bǔ)償。
⑵南海區(qū)的和順、官窯、獅山、小塘、金沙、松崗、丹灶鎮(zhèn)，順德區(qū)的杏壇、均安鎮(zhèn)土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：
①禾田、菜地、魚(yú)塘、旱地，每畝補(bǔ)償4萬(wàn)元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補(bǔ)償2萬(wàn)元；
③國(guó)有河涌、河流不予補(bǔ)償。
2、三水、高明區(qū)的土地補(bǔ)償費(fèi)
⑴三水區(qū)及高明區(qū)的荷城、三洲、西安、富灣、人和鎮(zhèn)土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：
①禾田、菜地、魚(yú)塘、旱地，每畝補(bǔ)償3萬(wàn)元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補(bǔ)償1萬(wàn)元；
③國(guó)有河涌、河流不予補(bǔ)償。
⑵高明區(qū)的明城、楊梅、新圩、更樓、合水鎮(zhèn)土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：
①禾田、菜地、魚(yú)塘、旱地，每畝補(bǔ)償2萬(wàn)元；
②林地、荒地、其他土地，每畝補(bǔ)償0.8萬(wàn)元；
③國(guó)有河涌、河流不予補(bǔ)償。
(二)青苗補(bǔ)償費(fèi)
青苗補(bǔ)償按現(xiàn)狀補(bǔ)償，有什么補(bǔ)什么，沒(méi)有農(nóng)作物不補(bǔ)償。征地預(yù)公告發(fā)出后，搶種的農(nóng)作物，不予補(bǔ)償。具體標(biāo)準(zhǔn)如下(不分區(qū)域)：
1、菜地、魚(yú)塘每畝補(bǔ)償3000元；
2、禾田、旱地每畝補(bǔ)償1000元。
(三)地上建筑物
合法建筑按建筑造價(jià)扣除折舊進(jìn)行補(bǔ)償，各類(lèi)建筑根據(jù)不同結(jié)構(gòu)，具體分區(qū)域最高可按以下標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。
1、禪城、南海、順德區(qū)：
⑴水電齊備框架結(jié)構(gòu)：500元/㎡；
⑵水電齊備混合結(jié)構(gòu)：400元/㎡；
⑶磚木結(jié)構(gòu)：350元/㎡；
⑷簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)：150元/㎡；
⑸簡(jiǎn)易棚屋：100元/㎡。
2、三水、高明區(qū)：
⑴水電齊備框架結(jié)構(gòu)：450元/㎡；
⑵水電齊備混合結(jié)構(gòu)：350元/㎡；
⑶磚木結(jié)構(gòu)：300元/㎡；
⑷簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)：100元/㎡；
⑸簡(jiǎn)易棚屋：80元/㎡。
對(duì)于通訊設(shè)施、電力設(shè)施等，參照專(zhuān)業(yè)部門(mén)核定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。
對(duì)違章建筑和違法用地上的建筑物一律不予補(bǔ)償。
征地預(yù)公告發(fā)出后，搶建的建筑物，不予補(bǔ)償。
（三）小結(jié)
2001年12月國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)佛山市作為全國(guó)征地制度改革試點(diǎn)城市后，經(jīng)過(guò)不斷的探索和實(shí)踐，佛山市政府在征地補(bǔ)償方法、征地安置和征地實(shí)施程序等方面的改革都已取得了階段性成果。
1、科學(xué)測(cè)算，量化征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步規(guī)范，統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一部署，制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)。佛山市于2005年10月開(kāi)展了征地區(qū)片綜合地價(jià)的制訂工作。整個(gè)佛山市共劃分十二個(gè)征地區(qū)片。其中禪城劃分為兩個(gè)區(qū)片、南海四個(gè)區(qū)片、順德二個(gè)區(qū)片、三水一個(gè)區(qū)片、高明三個(gè)區(qū)片。征地區(qū)片價(jià)采用征地案例比較測(cè)算法和年產(chǎn)值倍數(shù)測(cè)算法進(jìn)行測(cè)算，在二種方法測(cè)算結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合平衡。測(cè)算出來(lái)全市平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要比原來(lái)平均水平有較大幅度的提高。
2、以“協(xié)商補(bǔ)償”取代現(xiàn)行法律規(guī)定的“補(bǔ)償?shù)怯?/span>”環(huán)節(jié)并優(yōu)化現(xiàn)行征地公告制度。一是增加預(yù)公告程序，即政府確定征地后，隨即發(fā)布征地預(yù)公告，形式以政府通告或征地通知書(shū)發(fā)出，告知被征地集體和農(nóng)民，內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱(chēng)、征地范圍和面積、農(nóng)作物處置等，同時(shí)開(kāi)展征地補(bǔ)償初步調(diào)查，協(xié)商補(bǔ)償和安置問(wèn)題。二是將法律規(guī)定的征地公告和補(bǔ)償安置方案公告合并公告，在征地方案依法批準(zhǔn)后，一并予以公告。
3、堅(jiān)持善待農(nóng)民、把農(nóng)民合法權(quán)益放在首位的原則，多種渠道安置被征地農(nóng)民。安置被征地農(nóng)民的方式除發(fā)放貨幣補(bǔ)償讓其自謀出路，按自愿的原則解決農(nóng)轉(zhuǎn)非戶(hù)口，安排勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)外，同時(shí)努力開(kāi)辟多種渠道籌措資金為農(nóng)民建立最低生活保障線(xiàn)，辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)，較好地解決了被征地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。
四、建議
1.土地補(bǔ)償費(fèi)具有雙重性，其不僅是對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，也是對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。這是集體土地在使用過(guò)程中存在所有權(quán)和用益物權(quán)的分離結(jié)構(gòu)所決定的。對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償是集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體地位的體現(xiàn)，對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償則是對(duì)用益物權(quán)(特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)) 時(shí)間價(jià)值的承認(rèn)。在征收以其他方式承包經(jīng)營(yíng)的集體土地時(shí)，不僅要對(duì)承包者未收回的初始投資進(jìn)行補(bǔ)償，而且應(yīng)對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行補(bǔ)償。
2．土地增值補(bǔ)償費(fèi)的分配比例決定著不同受益群體的利益結(jié)構(gòu)。土地發(fā)生增值是多種因素共同作用的結(jié)果。因此，對(duì)土地增值補(bǔ)償費(fèi)的分配應(yīng)平衡集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和國(guó)家之間的利益，讓農(nóng)民分享土地增值帶來(lái)的收益。
3、完善征地程序。先進(jìn)行征地預(yù)公告后，才能與農(nóng)民協(xié)商補(bǔ)償，才能實(shí)施征地；三是要界定征地范圍，征地程序中增設(shè)征地資格審查環(huán)節(jié)，只有符合征地范圍和資格審查要求的，才準(zhǔn)予實(shí)施征地。不符合上述條件的，都應(yīng)視為非法征地或違法征地，追究有關(guān)法律責(zé)任。
4、設(shè)立多種征收補(bǔ)償方式。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，我國(guó)也可學(xué)習(xí)日本、英國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定多種補(bǔ)償方式。這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，由法律做出概括性規(guī)定，在實(shí)踐中靈活掌握。
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